為貫徹落實《浙江省公路水運工程施工分包管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，依據《中華人民共和國民法典》《建設工程質量管理條例》等法律法規，結合我省公路水運工程實際，現就《辦法》的主要修訂內容解讀如下：

一、修訂背景

　　(一)修訂必要性

　　1.有效適應管理新形勢新要求。隨著我省創建平安百年品質工程工作的深入開展，對推動施工分包行為陽光規范、從嚴監管違法違規行為以及提升分包隊伍專業化水平等方面提出了更高要求�！睹穹ǖ洹芬约�交通運輸部2021年修訂的《公路工程施工分包管理辦法》等相關法律法規的貫徹實施，對施工分包管理也產生了重大影響。同時，隨著交通建設市場不斷發展，也出現一系列的新問題，如分包范圍界定不夠明確、分包方式和類別劃分不夠清晰、管理程序和行為不夠完善、轉分包行為的認定不夠具體等，原《浙江省公路水運工程施工分包管理實施細則》已不能滿足當前施工分包管理的實際需要，需要通過修訂完善力求破解。

　　2.有效推進清廉交通建設。按照打造清廉浙江交通單元的標桿和示范要求，工程領域的分包市場管理需重點推進，有必要完善相應的制度要求，強化施工分包廉政風險防范，進一步規范交通建設市場秩序和施工分包行為，保障施工質量和安全。

　　3.有效落實違法轉分包專項整治。從2021年起，我省重點開展了交通建設領域突出問題專項整治工作，轉分包整治作為重點任務之一，需要通過調整、完善制度來進行整體推動和提升，以切實有效整治違法轉分包突出問題，規范分包行為。

　　(二)修訂原則

　　1.依法依規原則。嚴格按照上位法律法規及違法轉分包專項整治有關要求進行修訂。

　　2.契合市場實際需求原則。從我省分包市場實際情況出發，引導分包隊伍與市場需求更加匹配。

　　3.遵循市場健康發展原則。專業化的分包是今后工程建設所不可缺少的一部分。通過進一步培育專業化分包隊伍，推動我省專業化分包市場的健康發展。

二、修訂依據

　　主要依據《中華人民共和國民法典》《建設工程質量管理條例》《浙江省交通建設工程質量和安全生產管理條例》等法律、法規和規章以及《交通運輸部關于修訂《公路工程施工分包管理辦法》的通知》(交公路規〔2021〕5號)等文件。另外還參考了《鐵路建設項目施工專業分包管理辦法》《江蘇省公路工程施工分包管理實施細則》等文件。

三、修訂重點及主要內容

　　(一)修訂重點

　　1.明確不得分包的工程內容

　　交通運輸主管部門至今未對公路水運工程“主體結構”的具體內容作出明確界定，導致各方對不得分包的工程內容理解和操作不一，在分包合法性問題上莫衷一是，多采用隱蔽分包、規避分包、變相分包等方式不規范實施，難以將實際分包“浮出水面”，成為制約陽光透明和規范化分包的很大障礙。

　　本《辦法》重點考慮了相對缺乏市場化基礎，如特殊橋梁上部結構、橋梁高墩，以及工藝相對特殊，如盾構法施工的隧道、水底隧道等，同時結合我省公路水運市場實際，按照最為關鍵核心的工程受力構件、最為關注聚焦的質安重點部位為原則，通過專家論證、專題調研等方式，最終按照專業分類設定了路基、路面、橋梁、隧道、港航等六大類十四項不得分包的工程內容。

　　2.明確施工分包資質資格條件

　　法律規定分包人要具有相應資質，但現有的專業承包資質都是按專業設立的綜合性資質(如橋梁專業資質、隧道專業資質)，而市場實際的分包人所具備的往往是專業工程下某一專項工程的施工能力(如橋梁樁基專項、隧道開挖支護專項)，很難達到資質申報的要求，分包隊伍的條件與資質設置難以匹配對應。

　　本《辦法》以是否具備國家資規定的相應資質為區分界限，對專業分包、專項分包的資質、資格條件等具體要求進行了明確。一是明確專業工程的分包人應當具備國家規定的相應施工總承包資質或者專業承包資質;二是明確專項工程的分包人應當具備與專項工程施工能力相匹配的相應資格，并根據《部辦法》中由省級交通運輸主管部門制定本行政區域的專項分包類別及相應資格條件的規定要求，優化設置了土石方、軟基處理等29個專項工程類別及對應的資格條件，以此合理推動分包的發展，將分包落到實處;三是明確勞務合作以勞務活動和勞務所需的小型機具為主，同時明確以專項分包實施的，分包人不得再進行勞務合作，以此進一步明晰專項分包和勞務合作的界限。

　　3.嚴格規范參建各方的分包管理行為

　　由于不得分包的主體結構的內容不明確等客觀原因，部分承包單位對分包程序的執行不嚴格，如不履行分包報備程序或擅自分包給不合格的分包人等。部分建設單位刻意規避違法分包管理上的法律責任，采取對專業分包不允許申報、報而不批或者直接設定工程一律不得分包等條款，人為壓制專業分包的正常進行，導致明面上的專業分包很少。

　　本《辦法》著重對參建單位分包管理工作要求作了進一步的明確及強調，以有效管控擅自分包、指定分包等不規范行為。一是重點明確發包人不得在招標文件中設定一律不得分包或對分包作出不合理限制的條款內容，不得拒收分包申請，并明確對于符合要求的分包，發包人應當在約定時限內予以認可，以強化發包人分包管理責任的落實。二是根據《部辦法》中由省級交通運輸主管部門制定本行政區域統一的分包合同格式的規定要求，明確了報審施工分包和勞務合作的相關材料，統一了備案表及合同格式。三是明確了參建各方在施工分包和勞務合作管理過程中應履行的相關管理職責。四是明確了勞務合作的結算費用不得明顯偏離市場正常標準，應以人工及小型機具為主，以此進一步強化勞務合作的管理。

　　4.強化違法違規行為處理

　　當前公路水運市場新出現的各種違法轉分包行為，如母子公司之間轉包、聯合體內部轉包等，原有的法律法規未作出直接規定，導致在發現相關行為時，監管部門不能夠進行有效的認定和處理，直接影響了工程質量和安全生產。

　　本次《辦法》對違法違規行為的認定處理進行了補充完善。一是在原《分包實施細則》的相關行為基礎上，補充了對母子公司之間轉包、聯合體內部轉包、以勞務合作之名行專業分包之實等七種違法轉分包行為的認定處理。二是增設了對發包人、監理人、承包人、分包人等的五種違規行為，如發包人無正當理由在招標文件中設定一律不得分包，施工相關各方違規擅自指定、超資質分包等的處理規定。

　　5.引導推動分包陽光透明規范

　　施工分包是工程建設領域廉政風險防控的重點之一，由于其背后可能存在的經濟利益等因素，相關各方不愿公開真實的分包合同，導致分包合同不夠陽光透明，管理部門監管難度較大。

　　本《辦法》結合我省“數字化”發展要求，對分包陽光監管的要求進行了補充完善，明確分包合同及補充協議簽訂后應及時在相應數字化監管平臺進行登記。明確規定項目參建各方應當積極利用數字化手段強化合同管理，在陽光監管等數字化平臺對合同信息進行陽光公開，接受社會的監督，以進一步推動分包行為透明度的提升。

　　(二)主要內容

　　本《辦法》共有七個方面主要內容，具體如下：

　　1.施工分包的范圍。一是明確施工分包可以采用專業工程或專項工程分包;二是結合我省公路水運工程市場實際，明確了不得分包的工程內容;三是對主要材料采購主體的范圍進行了明確。

　　2.施工分包的方式和條件。一是明確施工分包方式分為專業工程和專項工程分包;二是結合分包市場實際情況，按照施工內容相對較單一、質量安全較受控的原則，劃分設定專項工程的主要類別，并明確相應資格條件。

　　3.勞務合作的范圍和條件。明確了勞務合作實施的范圍、方式以及勞務合作的基本條件。

　　4.施工分包的程序管理。重點對規范施工分包報審程序及合同信息登記等進行了明確，同時強調發包人、承包人、監理人、分包人的管理責任，強化責任落實。

　　5.勞務合作的程序管理。對勞務合作的報審程序進行了明確，同時對監理人、承包人、勞務合作單位的管理責任及有關要求進行了強調。

　　6.相關行為處理。一是對轉包、違法分包等行為的處理進行了明確，并細化補充了母子公司之間轉包等七種違法轉分包行為情形;二是結合管理職責要求，細化明確了施工相關方其他違規行為的處理。

　　7.其他。明確分包人業績要通過陽光公開，以確保業績的真實性，明確了本細則的適用范圍和實施時間。